Город — это пространственное скопление людей, жилищ,
вещей, отношений. Это поселение в рамках ограниченного про-
странства, в определенных границах, скопление, характеризую-
щееся долговременностью, особой пространственной организа-
цией, имеющее разнообразный архитектурный облик.
2 город отличает специфическая городская деятельность,
которая определяется путем перечисления ее видов (городская
деятельность — это промышленная, производственная, торговая,
научная и т. д.) или путем противопоставления ее сельскохозяй-
ственной деятельности (городская деятельность — это несель-
скохозяйственная деятельность). при этом подчеркивается каче-
ственное своеобразие городской деятельности (она интенсивная,
разнообразная,
концентрированная,
интегрированная,
диффе-
ренцированная и пр.). типичные для города виды деятельности
нередко обозначаются как его функции. при этом подходе город
можно определить как концентрацию многообразия видов актив-
ности человека.
3 город характеризуется определенной численностью жите-
лей. в современных отечественных руководствах по проектирова-
нию и во многих научных публикациях используется следующая
классификация городов по их численности (тыс. чел.): крупней-
шие города — свыше 500, крупные — от 250 до 500, большие —
100– 250, средние — от 50, малые — менее 50 некоторые ученые
считают «настоящими» городами только города с населением
свыше 50 или даже 100 тыс. жителей, другие полагают, что право-
мочно говорить о городах, начиная уже с 12 тыс. жителей. в этом
случае для отнесения поселения к типу «город» необходимо, чтобы
численность населения достигала 12 тыс. человек и доля рабо-
чих и служащих вместе с членами семей составляла 85 % общей
численности населения.
4 для города характерен городской образ жизни — типич-
ные, устойчивые типы поведения и деятельности горожан,
8
осуществляемые в специфических условиях. городской труд, быт,
отдых отличаются от аналогичных видов сельской деятельности.
Жилье горожан, как правило, имеет разнообразные коммуналь-
ные удобства, снабжено техническими средствами; передвижение
жителя города связано с использованием транспорта; у горожа-
нина особый жизненный ритм, свои формы и способы организа-
ции досуга, отдыха, свои интересы и ценности.
5 город обладает официальным статусом, т. е. признанием
за поселением особых функций, положения и названия «город»,
закрепленных в соответствующих документах.
6 у города особое место в системе расселения. город зани-
мает центральную позицию по отношению к расположению дру-
гих типов поселений, это узел коммуникаций, связей, отношений.
город доминирует над окружающими его другими типами поселе-
ний, концентрирует миграционные, транспортные, логистические
потоки.
7 город — это искусственно созданная человеком среда
обитания. город — это сотворенная человеком, социально пре-
образованная, отличная от природной среда проживания людей.
город представляет собой наиболее крупную из искусственных
сред обитания, созданную человечеством, в которой больше,
чем в какой-либо другой среде, концентрируются и проявляются
результаты исторического продвижения земной цивилизации. тер-
мин «искусственность» в данном контексте подчеркивает соци-
альную сущность города, его «неприродность», порожденность
повседневными практиками человека. в отличие от других типов
поселений, в городе как наиболее крупном искусственном обра-
зовании степень концентрации и проявления различных видов
активности человека достигает наибольших величин. при этом
количество перерастает в качество: возникает особая социальная
пространственная поселенческая целостность.
8 особым является направление, рассматривающее город как
систему: город — это система взаимодействия различных сред
(социальных, пространственных, экономических, экологических
и пр.). город — система систем, системная целостность.
9
1.2. Город как система
в урбанологии городу как системе уделяется большое внима-
ние: часто именно с концепциями и методами системного анализа
связывается надежда на построение общей теории городов. пред-
ставляется, что, четко перечислив количество городских систем
и взаимосвязи между ними, мы наконец поймем, что же такое
город, и даже сможем математически просчитать протекающие
в нем процессы.
представляя город как систему, исследователи предлагают
разные модели с различными комбинациями элементов. напри-
мер, модель, в которой выделяются такие элементы, как населе-
ние, материально-вещная, естественно-природная, социальная
и духовная среды. или выделяются экономическая, политическая,
стратификационная, демографическая и культурная среды.
Чтобы получить представление о сложности описания города
как системы, приведем только один пример из огромного множе-
ства вариаций, которые встречаются в публикациях: «базисной
подсистемой города выступает экономическая сфера (сфера мате-
риального производства), включающая производительные силы
и производственные отношения. социальная подсистема обеспе-
чивает духовное, физическое развитие и демографическое вос-
производство человека… в этой подсистеме выделяются… соци-
альная инфраструктура и социальные отношения. Жители города
образуют социально-территориальную общность людей. особую
подсистему образует технико-технологическая… в качестве под-
системы города следует выделять его среду (представленную
сочетанием преимущественно искусственной, а также природной
18
сложность рассмотрения города как системы усугубляется
тем обстоятельством, что любой элемент городской системы —
многокомпонентное образование, он также может быть пред-
ставлен в виде особой системы. в зависимости от выбранного
критерия, элементы города можно группировать бесконечным
образом. так, экономическая система города подразделяется на
такие подсистемы, как хозяйствующее население, градообразую-
щие отрасли, градообслуживающая сфера и пр. городской социум,
который образуют жители городов, по критерию «время пребыва-
ния в городской среде» можно подразделить на такие группы, как
типичные горожане, городские маргиналы, гости города. типичные
горожане, в свою очередь, также весьма неоднородны, их можно
представить как систему городских социальных групп (табл. 3).
отметим еще раз, что количество выделяемых городских
систем и подсистем может быть бесконечным — все будет опре-
деляться стоящей перед учеными конкретной исследовательской
задачей и исходной методологической базой. в зависимости от
того, какой критерий (или набор критериев) берется за исходный,
город можно систематизировать сколь угодно большим числом спо-
собов. «правильным» можно считать такой вариант системы, кото-
рый, адекватно отражая действительность, позволяет практически
город — это, с одной стороны, территория
(географическое пространство), с другой — особое социальное
пространство. в результате возникает модель, в которой выделя-
ются два крупных блока — географическое и социальное про-
странство, последнее подразделяется на четыре элемента — эко-
логический, материально-вещный, информационно-культурный
и антропоцентрический.
в понятие «географическое пространство» входят такие
характеристики, как географическое положение, природно-геог-
рафические условия (рельеф местности, климатические условия,
воздушный, водный бассейны, лесопарковые зоны). как географи-
ческое пространство город характеризуется расположением в про-
странстве, протяженностью, компактностью, плотностью.
2 исторические особенности российского
городского управления
2.1. роль городов в цивилизационном развитии
история управления городом начинается в глубокой древно-
сти с так называемых протогородов. протогорода — это переход-
ное от деревни к городу поселение, основанное на нормах кров-
нородственной связи. в качестве примеров таких протогородов
можно назвать замки феодалов и княжеские крепости, поселки,
рядки, торжки, погосты. в основе управления таким поселением
лежала власть старейшин, подкрепленная традициями и обыча-
ями. в процессе исторического развития человечество породило
разнообразные типы поселений: деревни, хутора, села, поселки,
городки, города, агломерации, конурбации, мегалополисы. в этом
33
ряду городу принадлежит особое место — город это яркая манифе-
стация достижений человечества, концентрированное отражение
его успехов и его проблем.
точные даты возникновения первых городов не известны, но
согласно археологическим данным и информации, дошедшей до
нас из легенд и древних письменных источников, города воз никли
на заре цивилизации. по одним сведениям, первые города поя-
вились еще в эпоху палеолита (примерно 15 тыс. лет до н. э.), по
другим — в более близкое к нам время — в период классового раз-
деления общества (рабовладельческий строй). возможно, самым
первым городом был иерихон. по библейской легенде, он сущест-
вовал уже в 1200 г. до н. э. или это были города в области Эгей-
ского моря (ХХVI–ХVII вв. до н. э.): пилос, кнос, Фивы. археоло-
гические раскопки показывают, что расцвет древних цивилизаций
сопровождался возникновением крупных городов. Многие древ-
ние города исчезли с лица земли и нередко причины их исчезно-
вения нам не известны (анатолия, пергам, Херсонес, сибарис,
спина)9.
в чем же заключается роль города в земной цивилизации?
Этот вопрос давно волнует ученых, не случайно сегодня изучению
феномена города посвящено огромное количество трудов. по неко-
торым данным, весь мировой информационный банк публикаций
о городе, начиная с XVI в. (времени появления книгопечатания)
и до конца XX в., оценивается приблизительно в 350 тыс. наимено-
ваний. при этом к современному моменту не удалось дать исчер-
пывающий ответ на поставленный вопрос, роль города в цивили-
зации еще не оценена в полной мере, окончательно и целостно.
связано это с рядом причин: исторической изменчиво-
стью
городов,
чрезвычайным
разнообразием
национальных
особенностей городов разных стран, пестротой современных
городских поселений (например, существуют большие разли-
чия между малыми и крупными городами, есть своя специфика
у моногородов). в этом ряду особое место принадлежит такому
фактору, как внутренняя, природная противоречивость города как
феномена: для города характерна разнонаправленность происхо-
дящих в нем процессов. так, например, с одной стороны, несом-
ненным преимуществом крупного современного города можно
считать развитую транспортную инфраструктуру, хорошие (отно-
сительно сельской местности) дороги, транспортную доступность
всех городских пространств. с другой стороны, большая протя-
женность транспортных сетей и высокая интенсивность движения
порождают экономические и технические проблемы с поддержа-
нием дорог на нужном уровне: всем известны проблемы городских
пробок и парковок. город предлагает человеку море информации,
россыпь развлечений. в результате возникают дифференциация
социокультурных групп, различия (антагонизм) интересов, раз-
мытость ценностно-смысловых ориентиров, девиантные формы
поведения.
дать однозначную оценку городу сложно и по причине невоз-
можности замерить, оценить комплексное влияние многих факто-
ров. городская среда — это искусственное, отличное от природной
среды образование: человек живет среди металла, пластика, лаков
и красок, стекла и бетона. проживая в городе, горожанин функци-
онирует в невидимой паутине волновых воздействий различной
природы. как влияют эта искусственная среда и эти вибрации на
горожанина? точного ответа на этот вопрос на сегодня не суще-
ствует, хотя информация по некоторым аспектам уже собрана. по
данным доктора медицинских наук профессора Ю. М. комарова,
примерно в 30 % случаев преждевременного старения горожан
повинен шум, отнимающий у человека как минимум 5–10 лет
жизни, порождающий 4 из 5 случаев головной боли, 1 из 4 слу-
чаев неврологических заболеваний. существует огромное количе-
ство публикаций, дающих негативную оценку городской экологии,
показывающих отрицательную сторону урбанизационных процес-
сов, тесноты пространственного заселения. при этом статистика
и результаты исследований дают противоречивую картину влия-
ния городской и сельской среды проживания на здоровье человека.
35
так, доля умерших от новообразований в городах несколько выше,
чем в селе, в то же время доля умерших от неестественных причин
(травм, отравлений, самоубийств, убийств) в сельской местности
выше, чем в городе10. в одних научных работах можно обнаружить
данные, согласно которым смерти от болезней органов кровообра-
щения чаще встречаются в городской субпопуляции, максимальные
значения этот показатель имеет в крупных городах; смертность от
болезней органов дыхания отчетливо коррелирует с повышением
уровня урбанизации. в других работах отмечается, что по этим же
показателям село опережает город. аналогично противоречивую
оценку влияния городской среды на здоровье человека мы полу-
чим, если сравним данные по городам различных стран11.
таким образом, существует ряд обстоятельств, не позволяю-
щих дать однозначную и полную оценку города как социального
феномена и, соответственно, его роли в цивилизации. в то же
время ряд несомненных выводов все же можно сделать и в этой
ситуации.
Город соответствует такой биологической черте человече-
ства, как совместный, групповой способ проживания. для людей,
как и для многих других видов живых организмов, характерен
стадный, групповой образ жизни, и города — это естественная
пространственно-групповая форма расселения, в которой в мак-
симальной степени концентрируется население планеты. появ-
ление города связано с возрастанием численности человечества:
чем больше становилось население земли, тем больше появлялось
и городов. так, в период первых городов (15 тыс. лет до н. э.) насе-
ление земли составляло всего 3 млн человек и города были немно-
гочисленны. в 1900 г. численность населения составляла 1,6 млрд
человек, а в городах проживало около 5 % населения. сегодня на
земле проживает 7 млрд человек и в городах сосредоточено более
50 % населения планеты.
Города создают максимальную концентрацию средовых фак-
торов, позволяющих развивать социальную природу человека.
город — это максимально благоустроенная колыбель личности,
среда, создающая наибольшую концентрацию условий для соци-
ализации человека. известно, что человеческое существо стано-
вится личностью только в ходе социализации, когда разнообразные
социальные институты формируют его как активного социального
актора. именно в городах сосредоточены институты науки, куль-
туры, политики, образования.
Город предоставляет человеку большие возможности для
реализации его потребностей. согласно данным нашего эмпи-
рического исследования (екатеринбург, 2011), горожане в целом
высоко оценивают степень реализации потребностей в среде круп-
ного города, хотя сама городская среда оценивается ими неодноз-
начно (табл. 4).
Таблица 4
Город — это концентрация промышленности, бизнеса, тор-
говли, информации — всего того, что является материальным
воплощением поступательного развития человечества. Можно
37
сказать, что город — это материализованная форма существования
человечества как вида, именно по городу как воплощенной форме
можно судить об успехах и провалах цивилизации. город — это
знак,
информационно-насыщенный
символ,
зашифрованный
для внешнего наблюдателя информационный код. как отмечает
т. и. алексеева-бескина, город предстает наиболее убедительной
моделью искусственной среды обитания со всеми ее проблемами.
по ее мнению, город является носителем социогенома — физиче-
ским носителем программ социального негенетического наследо-
вания12. своим архитектурным обликом, материально-вещной сре-
дой город демонстрирует силу власти и власть силы, не случайно
в прошлые эпохи победа над врагом означала захват и разрушение
городов противника. крупные города — это центры цивилиза-
ций. ни в каком другом типе поселений нет такой концентрации
промышленности, науки, культуры — всего, что создало челове-
чество. в городах сосредоточено 3/4 основных фондов народного
хозяйства. Чем крупнее город, тем более мощным социальным
центром он является.
как искусственная среда, созданная человечеством, город ста-
новится хранителем социально-пространственных и культурных
форм движения человечества. революционная роль города в обще-
ственном развитии состояла в изменении способа хранения и пере-
дачи культурного наследия общества: в отличие от догородских
(изустных, фольклорных) способов, город сформировал предмет-
ные средства культурной записи (здания, сооружения, городскую
архитектуру, специфические письменные тексты в их многочи-
сленных разновидностях), тем самым сделав передачу культурного
наследия неизмеримо более емким, универсальным, динамичным
процессом.
несомненно, элементы материально-вещной среды, сущест-
вующие в городском пространстве, мы обнаруживаем и в других
типах поселений (в деревнях и селах). однако уникальность города
возникает как результат холистического качественного скачка,
порожденного значительным количественным насыщением город-
ского географического и социального пространства, а также уни-
кальностью некоторых элементов.
Крупный город — это пространственная точка пересечения
коммуникаций, узел связи транспортных, логистических, инфор-
мационных, людских и прочих потоков. быть центром — важней-
шая функция города, и чем крупнее город, тем более ярко выражена
эта функция. с ходом времени эта функция города модифициру-
ется: из центра пересечения дорог (сначала грунтовых, потом —
асфальтовых, железнодорожных и др.) город превращается в центр
информационных, финансовых потоков. М. кастельс отмечает, что
исторически долгое время города были центрами международной
торговли и банковских операций. теперь крупнейшие города функ-
ционируют в четырех новых направлениях: во-первых, как коман-
дные пункты организации мировой экономики, отличающиеся
высокой концентрацией хозяйственной деятельности; во-вторых,
как основные резиденции финансистов и фирм, специализирован-
ных в сфере услуг; в-третьих, как места размещения производства,
включая производство инноваций в ведущих отраслях; в-четвер-
тых, как рынки производственных продуктов и инноваций. если
выделить отдельно сервисную деятельность как наиболее харак-
терную для современной экономики развитых городов, то можно
построить следующую цепочку наиболее приоритетных направ-
лений развития города в условиях глобализации: управление —
финансы — сервисные услуги − производство — торговля13.
Важнейшая роль города в цивилизации заключается и в том,
что город — это центр инноваций. Энергетическая, социокультур-
ная, материально-вещная концентрация города как пространства
стимулирует повышенную активность людей, в результате города
становятся центрами политических и экономических решений,
центрами научно-технических и социокультурных достижений,
2.2. Городское управление в дореволюционный
и советский периоды
дореволюционный этап. урбанизационные процессы в рос-
сии начались относительно поздно и шли медленно: в IX–X вв. на
территории страны было 25 городов; в XI в. — 64 города; в XII в.—
135 городов; в XIII в. — 47 (численность сократилось в период
татаро-монгольского нашествия).
первые шаги в управлении российскими городами были
похожи на первоначальное управление городами в европе. Эти
города возникали как центры феодального, княжеского властво-
вания. со временем родовые отношения пришли в упадок, стала
нарастать междоусобица, изменялась система социально-эконо-
мических отношений, что закономерно привело к модификации
системы управления городскими поселениями.
типичной исторической особенностью российских преобра-
зований, в том числе и преобразований городского управления,
являлось то, что все социально-экономические реформы произво-
дились «сверху вниз» — по инициативе верхов, властного вмеша-
тельства государства. городское управление было жестко вплетено
в вертикаль централизованной государственной структуры управ-
ления и зависело от нее.
Это приводило к тому, что реформы реализовывались быстро
(велика сила государства), но всегда извращались и модифициро-
вались, когда дело доходило до их воплощения на местах. нередко
реформы постепенно сами собой «угасали». для большинства
рядовых горожан они были неожиданными и непонятными.
Население не участвовало в управлении городом. Это было свя-
зано с тем, что в российском городе не сложились активные формы
организации граждан типа городских цехов в европе, системати-
чески и целенаправленно отстаивающих свои интересы. в круп-
ных городах существовали купеческие объединения, но не было
ремесленнических, объединявших слой мелких производителей.
в развитии местного самоуправления россии можно также
выделить и другую отличительную историческую черту — пер-
манентную борьбу двух течений, одно из которых отстаивало
49
русскую самобытность как основу государственного управления,
а другое ориентировалось на внедрение, копирование иностран-
ного опыта. петр I взял за основу передовой по тому времени опыт
шведского городского управления, екатерина II и александр II —
прусскую систему.
история развития городского управления — это яркий при-
мер циклических изменений в балансе централизованной и децен-
трализованной формы управления, пример того, как государство
то наступает, усиливая свои позиции, то отступает, давая больше
свободы и полномочий местным органам городского управления.
исторически в россии помимо общего государственного
управления существовали: местное государственное управление
(так называемые горные заводы), земское самоуправление, город-
ское самоуправление, самоуправление окраин. земское самоуправ-
ление охватывало уезд, включая сельское население и население
городов.
в
целом
выделяют
три
этапа
развития
городского
самоуправления:
• формирование предпосылок самоуправления — это истори-
ческий опыт управления новгорода и пскова, построенный
на общинных началах (IX–X вв.);
• складывание
элементов
местного
самоуправления
—
от реформ ивана IV до реформ екатерины II;
• непосредственное внедрение элементов местного само-
управления — от екатерины II до александра II и реформ
временного правительства.
ярким примером развития городского управления в форме
общественного самоуправления является опыт российских городов
новгорода и пскова. Хотя некоторые историки считают, что нов-
городское правление — это своего рода форма государственного
управления, все же следует отметить, что новгород обладал значи-
тельными правами: чеканил собственную монету, вел войну, изда-
вал законы, имел особую систему управления — вече, включав-
шее в себя народное правительственное собрание и наместников,
назначаемых князем. вече — собрание части мужского населения
50
во второй половине ХVI в. городское население начинает
более четко отделяться от сельского. появляются особые разряды
городского населения и посадские люди. именно в этот момент
проводятся реформы царя ивана IV.
к началу реформ власть в городах принадлежала наместни-
кам, назначаемым верховной государственной властью. намест-
ники в буквальном смысле кормились (система кормления) со
своей территории, при этом они несли ответственность не перед
государством, а только перед обществом. Эта система создавала
неопределенность в положении отдельных социальных групп. так,
у военных получалось двойное подчинение (государю и намест-
нику). кроме того, многие наместники фактически разорили свои
территории, народ разбегался, волости пустели. в этой ситуации
иван IV издал «приговор царский о кормлениях и о службах»
(1555–1556).
51
3 Местное самоуправление —
современная форма городского управления
3.1. Городское управление в системе
административно-территориального
деления поселений
городское управление осуществляется в границах опреде-
ленных
административно-территориальных
единиц.
админи-
стративно-территориальные единицы (ате) представляют собой
пространственно-географические
части
территории
страны
в фиксированных границах, включающие, как правило, один или
несколько населенных пунктов, имеющих свое наименование,
постоянный центр. они созданы для решения государственных
и местных задач.
в исторической ретроспективе наиболее распространенными
видами ате в россии были губернии, области, уезды, волости, рай-
оны, а в системе населенных пунктов — села, станицы, деревни,
поселки, города.
опыт
административно-территориального
деления
есть
и в других странах мира. так, в сШа выделяются не админи-
стративные, но статистические территории: центральный город —
город в его административных границах; урбанизированный ареал
(«внутреннее кольцо» или «городская кромка») — непосредст-
венно примыкающая к центральному городу зона практически
сплошной застройкой городского характера с достаточно высокой
плотностью населения; стандартный метрополитенский ареал
(внешнее кольцо) — внешняя пригородная зона с более редким
населением и не сплошной застройкой, где перемежаются город-
ские и сельские ландшафты. население этой зоны интегрировано
в производственном, бытовом и культурном отношении с «цен-
тральным городом» и «внутренним кольцом».
в современном государственно-территориальном устройстве
россии выделяется два уровня ате:
– первый — деление на федеральные округа и субъекты Феде-
рации;
73
– второй — деление субъектов рФ на местные администра-
тивно-территориальные единицы.
Федеральные округа возникли в 2000 г. и в настоящее время
насчитывается 8 округов. в соответствии с конституцией 1993 г.,
в состав рФ входят субъекты Федерации. в настоящий момент
их 83: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федераль-
ного значения (Москва и санкт-петербург), а также 1 автономная
республика и 4 автономных округа.
Эти субъекты, согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г.
№ 131-Фз «об общих принципах организации местного само-
управления российской Федерации», делятся в правовом отноше-
нии на два уровня:
– первый — муниципалитеты поселенческого уровня, в кото-
рые входят городские и сельские поселения;
– второй — территориальный, включающий в себя муници-
пальные районы и городские округа, а также внутригород-
скую территорию городов федерального значения.
кроме того, существует понятие «межселенная территория»,
т. е. территория, находящаяся вне границ поселений.
в географическом (физическом) смысле поселение — это пер-
вичная единица расселения людей в пределах одного застроен-
ного земельного участка (город, поселок городского типа, село).
в новой редакции федерального закона этот термин используется
для обозначения статуса одного из уровней территориальных обра-
зований. поселение — это такое городское или сельское муници-
пальное образование, в составе которого могут находиться город
или поселок, один или несколько сельских населенных пунктов
(поселков, сел, станиц, деревень, хуторов), объединенных общей
территорией, в которых местное самоуправление осуществля-
ется населением непосредственно и (или) через выборные и иные
органы местного самоуправления.
в границах сельского поселения могут находиться один
сельский населенный пункт с численностью, как правило, более
1 тыс. человек или объединенные общей территорией несколько
сельских
населенных
пунктов
с
суммарной
численностью
74
более 1 тыс. человек. сельский населенный пункт с численностью
менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав сельского посе-
ления. границы сельского поселения, состоящего из нескольких
населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступно-
сти для населения (возможность преодолеть расстояние до админи-
стративного центра поселения и обратно в течение рабочего дня).
в границах городского поселения могут находиться один город
или один поселок городского типа с прилегающей территорией, на
которой также могут располагаться сельские населенные пункты,
не являющиеся муниципальными образованиями.
второй уровень местного самоуправления — территориаль-
ный — образуют городские округа и муниципальные районы.
Муниципальные районы образуются на территориях с боль-
шими площадями, где размещаются преимущественно сельские
населенные пункты, расположенные на значительном расстоянии
друг от друга и не имеющие выраженных межселенных связей.
границы муниципального района определяются с учетом транс-
портной доступности для населения (возможность преодолеть рас-
стояние до административного центра района и обратно в течение
рабочего дня).
в зарубежной практике слово «муниципалитет» означает
«самоуправляющийся город», «самоуправляющаяся община».
однако в российской реальности термин «муниципальный район»
может означать как отдельный город, так и город с окружающими
его сельскими поселениями. Муниципальный район — это город-
ское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных
общей территорией, часть поселения, иная населенная территория,
в пределах которой осуществляется местное самоуправление, име-
ются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные
органы местного самоуправления.
наряду с муниципальным районом существует и другое тер-
риториальное деление — городской округ. городской округ — это
не входящее в состав муниципального района городское посе-
ление, органы местного самоуправления которого полномочны
решать вопросы местного значения, касающиеся поселения
75
и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные
государственные полномочия, передаваемые органам местного
самоуправления.
в состав городского округа входит один город, но могут вхо-
дить и прилегающие к нему сельские населенные пункты, не
являющиеся муниципальными образованиями, а также приго-
родные территории. так, в соответствии с областным законода-
тельством, муниципальное образование «город екатеринбург»
является городским округом, в границах которого располагаются
27 поселков и два села. в его состав входят следующие населен-
ные п ункты: город екатеринбург, поселки Шабровский, березит,
глубокое, гора Хрустальная, зеленый бор, исток, козловский,
лиственный, Мичуринский, Московский, Мостовка, палкинский
торфяник, перегон, приисковый, а также поселки садовый, свет-
лая речка, северка, семь ключей, совхозный, сысерть, Хутор,
Чусовское озеро, Широкая речка, Шувакиш, ягодный, село верх-
нее Макарово, село горный Щит. входящие в состав городского
округа поселения не являются самостоятельными муниципаль-
ными образованиями.
на территории свердловской области в соответствии с област-
ными законами образовано 67 городских округов и 5 муниципаль-
ных районов, в которые вошло 21 поселение. городские округа
оказались наиболее привлекательной формой территориальной
организации местного самоуправления. свердловская область —
первый регион в рФ по количеству городских округов.
законодательством свердловской области предусматрива-
ется разведение административно-территориального и муници-
пально-территориального устройства. Муниципальные образова-
ния складываются в пределах ате и населенных пунк тов, но их
объединение между собой, упразднение, разделение не означает
автоматического изменения административно-территориального
устройства. в п. 3 ст. 8 закона свердловской области от 20.05.
1997 г. № 30-оз «об административно-территориальном устрой-
стве свердловской области» отмечено: «установление, измене-
ние, упразднение границ муниципальных образований не влекут
76
изменения границ, черт административно-территориальных еди-
ниц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах
которых действуют муниципальные образования». иными сло-
вами, ате и границы территорий, на которых функционирует
муниципальное управление, могут не совпадать.
современное
административно-территориальное
деление
обусловливает множество проблем. так, одна из проблем состоит
в том, что на его втором уровне (местном) одновременно продол-
жают функционировать и территориальные органы государствен-
ной власти (областная власть, федеральная власть), и городские
и сельские органы местного самоуправления.
следует отметить, что существуют определенные различия
в толковании терминов «муниципальное управление» и «местное
самоуправление»: первый термин подчеркивает особенности дея-
тельности органов управления, возникающие на местах; второй —
делает акцент на самостоятельность и активность граждан на
территории. Формально муниципальное управление является фор-
мой местного самоуправления и представляет собой воздействие
органов муниципального управления на жизнедеятельность людей
на данной территории. однако на практике и в законодательстве
существует определенное противоречие: если местное самоуправ-
ление законодательно предусматривает непосредственное участие
в нем населения, то муниципальное управление этого вообще не
предполагает. на больших территориях такое возможно только
в различных формах общественного участия: муниципальный
социальный грант и заказ, фонд местного сообщества, ярмарка
социальных проектов, публичные слушания, общественный совет,
общественная экспертиза, общественное обсуждение бюджета,
планов стратегического развития и пр. кроме того, как отмечают
многие специалисты, юридически муниципальный район принад-
лежит к территориальному уровню местного самоуправления, но
де-факто — это опорный пункт местной районной (государствен-
ной) администрации. практически во всех крупных городах рос-
сии происходит ползучая «муниципализация» — замена местного
77
самоуправления на муниципальное управление или фактическое
искоренение местного самоуправления27.
кроме того, в настоящее время отсутствует федеральный закон
об общих принципах административно-территориального устрой-
ства страны, в итоге не представляется возможным однозначно
определить те территориальные уровни, на которых создаются
либо органы государственной власти, либо органы городского
местного самоуправления.
таким образом, с позиций административно-территориального
деления объектом городского управления является территория, на
которой располагаются как собственно городские, так и негород-
ские поселения, на этой территории действуют как федеральные
и областные, так и местные городские и сельские органы власти.
3.2. Понятие местного самоуправления.
Правовые основы местного самоуправления
городское управление может быть реализовано в двух фор-
мах — в форме государственного управления на местах и форме
местного самоуправления. в первом случае городское управле-
ние фактически встроено в вертикаль власти и является низовым
уровнем государственной иерархической системы управления.
в нашей стране такую форму мы наблюдаем, например, в период
правления петра I, в годы советской власти. сегодня, согласно
ст. 12 конституции рФ, власть в стране организационно разделена
на 2 уровня — систему государственного управления и систему
местного самоуправления. при этом городское управление функ-
ционирует в форме (режиме) местного самоуправления.
государственная
власть
реализуется
через
центральную
государственную федеральную власть и государственную власть
субъек тов Федерации. центральная государственная власть — это
власть президента, правительства, министерств и ведомств, власть
полномочных представителей президента на территориях, она
локализована в Москве. государственная власть субъектов Феде-
рации — власть федеральных округов, областей, республик, краев.
на урале ее воплощают областное правительство, министерства
и ведомства свердловской области.
термин «самоуправление» используется в двух смыслах —
как корпоративное местное самоуправление и как поселенчески-
территориальное. термин «корпоративное самоуправление» при-
меняется к организациям с едиными правами и обязанностями,
совместным ведением дел, объединенных общей производст-
венно-профессиональной деятельностью. если же естественной
базой управления выступает территория (например, город) — то
это территориальное пространственное самоуправление.
в прямом смысле слова термин «самоуправление» означает
«сам управляю собой, своими делами», что предполагает опреде-
ленного рода автономность, независимость субъекта при решении
своих внутренних проблем. Местное самоуправление — особая
разновидность власти. Это вид публичной власти, форма народов-
ластия и самоорганизации населения. население может самоорга-
низовываться в разных формах — политических партиях, общест-
венных движениях. особенность местного самоуправления — это
публичная власть. термин «местная власть» характеризует и прост-
ранственно-поселенческую компоненту, определенную террито-
рию, удаленную от центральной. Это пространство определяется
административно, географически, экономически, информационно.
следует отметить, что ранее существовавший закон 1995 г.
о местном самоуправлении четко определял территории, на
которых действуют органы местного самоуправления: это рай-
оны, города, районы в городах, поселки, села, сельские населен-
ные пункты. сегодня в конституции записано — это могут быть
городские, сельские и другие территории (например, объединение
городских и сельских поселений или части поселения — город-
ские и муниципальные округа). территориальное устройство
местного самоуправления жестко не связано с административно-
территориальным делением. определение государством границ
79
муниципалитетов должно обеспечить (гарантировать) самосто-
ятельное и эффективное решение вопросов местного значения
местным сообществом, недопустимо изменение границ без пред-
варительного учета мнения населения муниципалитетов.
понятие «местное самоуправление» многопланово и может
быть рассмотрено в различных смысловых контекстах, а имен-
но как:
1 Форма народовластия. закон предусматривает возможность
разнообразных форм местного самоуправления. Местное само-
управление реализуется через референдумы и сходы или через
выборные органы — городскую думу, городские советы.
2 воплощение права граждан на управление местными
делами.
3 один из ключевых принципов конституционного строя,
обеспечивающий деление власти по вертикали. Это особая форма
управления, отличная от государственной формы. ее важнейшая
черта — это власть населения. граждане сами управляют той
территорией, на которой они живут. здесь интересы населения
должны иметь приоритет над интересами государства. население
становится не только объектом, но и субъектом управления.
4 способ осуществления народом своей власти посредством
деятельности органов местного самоуправления, ответственных
перед народом. полноценное управление государством из единого
центра или даже из центров субъектов Федерации (в федератив-
ном государстве) невозможно. именно по этой причине во многих
странах имеются муниципальные органы управления. их суще-
ствование продиктовано необходимостью управлять более мел-
кими территориальными единицами. удовлетворение и защита
прав и законных интересов местного сообщества является глав-
ной целью деятельности и критерием результативности местной
власти.
5 показатель развитости гражданского общества и зрелости
демократии. самоуправление считается демократической формой
управления, предполагающей свободу выборов (в том числе само-
стоятельность в определении сроков выборов и избирательных
80
систем) и свободу слова (возможность для любого гражданина
в период выборов свободно искать, получать, производить и рас-
пространять информацию любым законным способом).
6 Хозяйственная
самостоятельность
—
независимость
местного самоуправления в экономической и финансовой сфе-
рах, в управлении муниципальным имуществом. управление
в форме местного самоуправления имеет по преимуществу не
политический, а хозяйственно-бытовой характер. соблюдение
и поддержание условий финансово-экономической самостоя-
тельности муниципалитетов является обязанностью государства
и базовым принципом формирования экономических основ мест-
ного самоуправления.
7 власть не суверенная, а подзаконная, что означает наличие
определенных пределов, рамок работы, предполагает некоторую
границу самостоятельности городского управления. полномочия
местного населения не беспредельны: например, население не
может отказаться от создания у себя на территории системы мест-
ного самоуправления. оно не может противодействовать на своих
территориях действиям органов государственной власти. государ-
ственная власть контролирует законность действий органов мест-
ного самоуправления и направляет его функционирование. так,
Федеральный закон 2003 г. предписывает обязательное наличие
трех главных компонентов структуры местного самоуправления
(представительного органа, исполнительного органа и главного
должностного лица), а закон свердловской области от 2004 г. дает
им название (дума, городская администрация и глава города). в нем
отмечаются и процедурные моменты: например, указывается, что
в конкурсных комиссиях по выбору главного должностного лица
1/3 членов комиссии могут составлять представители органов
законодательной власти. система местного самоуправления — это
не государство в государстве: она интегрирована в общую систему
управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней
особое место, обладая определенной автономией.
8 власть, имеющая свои атрибуты. атрибутами местного
самоуправления в соответствии с действующим европейским
81
и российским законодательством являются: территория, населе-
ние, выборные органы, референдумы, местный бюджет, местные
налоги, муниципальная собственность, местные нормативные
акты. лишь наличие всех этих атрибутов позволяет говорить
о реальном местном самоуправлении.
таковы специфические черты местного самоуправления как
современной формы функционирования городского управления.
следует отметить, что местное самоуправление — это не
только форма городского управления, но и сельского тоже. термин
«муниципалитет» означает «самоуправляющийся город», но суще-
ствует и понятие «муниципальные округа», включающее в себя не
только город, но и другие типы поселений.
термин «городское управление» делает акцент на объекте
управления — городе, в то время как «местное самоуправление»
применительно к городу фиксирует механизм управления, его
принципы и форму реализации.
Правовую основу местного самоуправления образуют поло-
жения ряда международных, всероссийских и местных законов
и иных правовых актов.
существуют
международные
документы,
фиксирующие
содержание и сущность местного самоуправления. важнейшим из
них является Европейская хартия о местном самоуправлении, при-
нятая советом европы 15 октября 1985 г. она содержит определе-
ние местного самоуправления, считающееся базовым для многих
иных документов. в ст. 3 хартии написано, что под местным само-
управлением понимается «право и реальная способность органов
местного самоуправления регламентировать значительную часть
государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона,
под свою ответственность в интересах местного населения»28.
важнейшей идеей, заложенной в хартии, является идея (или
принцип) субсидиарности: все вопросы, которые могут быть
решены на нижнем, максимально приближенном к населению
уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем.
Эффективным можно признать такое разграничение властей,
при котором за каждым уровнем власти закреплены те предметы
ведения, которыми данный уровень может управлять наилучшим
образом.
в европейской хартии отмечается, что основные полномочия
органов местного самоуправления устанавливаются конституцией
или законом. органы местного самоуправления в пределах, уста-
новленных законом, обладают полной свободой действий для осу-
ществления своих инициатив по любому вопросу, включенному
в их компетенцию. при делегировании полномочий центральными
и региональными органами органы местного самоуправления
должны, насколько это возможно, обладать свободой приспоса-
бливать их осуществление к местным условиям.
в мае 2008 г. конгресс местных и региональных властей
совета европы принял документ — «Манифест новой урбани-
стики», а комитет министров совета европы издал в 2001 г. реко-
мендацию № 19 «об участии граждан в общественной жизни на
местном уровне», вновь подтвердившую ключевую роль горожан
в жизни города.
Местное самоуправление как уровень и форма управления
законодательно закреплено в Конституции РФ (вступила в силу
в декабре 1993 г.), в которой 20 статей из 137 касается местного
самоуправления.
важнейшим документом, образующим юридическую основу
местного самоуправления, выступает Федеральный закон об общих
принципах организации местного самоуправления.
первый Федеральный закон № 154 «об общих принципах
организации местного самоуправления в российской Федерации»
был принят 28 августа 1995 г. пункт 1 ст. 2 закона гласит: местное
самоуправление в российской Федерации — признаваемая и гаран-
тируемая конституцией российской Федерации самостоятельная
и под свою ответственность деятельность населения по решению
непосредственно или через органы местного самоуправления
83
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических и иных местных традиций.
сегодня функционирование местного самоуправления осу-
ществляется в соответствии с ФЗ № 131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»29,
принятым 6 октября 2003 г. согласно этому закону, местное самоу-
правление имеет свои компетенции или предметы ведения — круг
вопросов местного значения, которые полномочны решать органы
местного самоуправления. также перечисляются права и обязан-
ности, для обозначения которых используется термин «полно-
мочия». органы местного самоуправления имеют полномочия
решать вопросы местного значения, но могут наделяться и отдель-
ными государственными полномочиями.
закон перечисляет права местного самоуправления:
1) право юридического лица. органы местного самоуправле-
ния имеют полномочия заключать контракты, приобретать и отчу-
ждать имущество, быть истцом и ответчиком в суде и пр.;
2) право владения, распоряжения и пользования объектами
муниципальной собственности;
3) право формирования, утверждения и исполнения бюджета;
4) право издания собственных постановлений;
5) право на комплексное социально-экономическое планиро-
вание и развитие территории;
6) право на осуществление мероприятий по землеустройству
и охране природы;
7) право на содержание и развитие жилищно-коммунального
хозяйства;
8) право на социокультурное обслуживание населения города;
9) право на социальную поддержку и содействие занятости
населения;
10) право на обеспечение законности и правопорядка, прав
и свобод граждан.
наряду с законами рФ, юридическую основу местного
самоуправления образуют законы субъектов Федерации. так,
в свердловской области в 1995 г. был принят закон «о местном
самоу правлении в свердловской области», где местное самоуправ-
ление определялось лаконично: «под местным самоуправлением
понимается самостоятельное и под свою ответственность решение
местным сообществом вопросов местного значения»30.
правовую основу местного самоуправления также образуют
уставы муниципальных образований и правовые акты (постанов-
ления) местных органов власти.
следует заметить, что городские уставы — документы, не
имеющие аналога в исторической практике российского управ-
ления и тем более в практике административно-хозяйственного
управления ссср. в то же время такие уставы имеются в городах
других стран, например, в CШа.
городской устав разрабатывается органом местного само-
управления самостоятельно. предусматривается два варианта при-
нятия устава — представительным органом или на референдуме
всеми гражданами. устав должен приниматься представительным
органом тайным голосованием. за него должно проголосовать
2/3 депутатов. далее следуют обязательные процедуры государст-
венной регистрации устава и его опубликования в печати.
устав г. екатеринбурга принят 16 октября 1995 г. и зарегистри-
рован 20 ноября 1995 г. новый устав принят екатеринбургской
городской думой 30.06. 2005 г. в нем:
1) закрепляются наименование, границы и состав муници-
пального образования. предусматривается, что при изменении
границ местное население должно участвовать в голосовании;
2) перечисляются вопросы местного значения, находящиеся
в компетенции города;
3) определяются форма, порядок и гарантии участия населе-
нии в решении вопросов местного значения;
4) указываются полномочия и структура должностных лиц
местного самоуправления;
5) рассматриваются вопросы финансов и собственности.
кроме перечисленных выше, функционирование городского
самоуправления
также
определяется
другими
федеральными
актами, такими как Градостроительный кодекс РФ, Налоговый
кодекс РФ, Земельный кодекс РФ.
3.3. Оценка современного состояния
городского самоуправления
оценивая современное состояние городского самоуправления,
следует сказать, что в общественной науке сложились три основ-
ные теории (трактовки) местного самоуправления: общественная,
государственная и государственно-общественная.
на первых порах ученые отдавали предпочтение обществен-
ной теории местного самоуправления. общественная теория пред-
полагала, что существует строгое разграничение государственных
и общественных дел в системах управления. круг общественных
дел отличен от государственных, государственное вмешательство
во внутренние дела недопустимо. носителем власти в обществе
является народ. общественная теория исходит, следовательно,
из противопоставления местного общества государству, требуя,
чтобы каждая структура занималась только своими собственными
делами.
государственная теория рассматривает местное самоуправле-
ние как часть государственного устройства и исходит из невозмож-
ности точного разграничения общинных и государственных дел.
согласно этой теории, общинные дела — это часть государствен-
ных дел, переданных для их исполнения на местах. источником
общинной власти является государство.
из третьей теории — государственно-общественной — сле-
дует, что природа местного самоуправления не может быть
86
однозначно определена, затруднительно четко выделять местные
дела, отличные от общегосударственных. Местное самоуправле-
ние одновременно содержит в себе элементы как государственного,
так и общественного образования. в соответствии с этой теорией
община выполняет как местные дела, не требующие вмешатель-
ства и контроля со стороны государства, так и определенный круг
дел государственного значения. в последнем случае органы мест-
ного самоуправления выступают агентами государства на местном
уровне и действуют под контролем государства.
на наш взгляд, в последней теории авторы отражают не
столько реальное содержание местного самоуправления, сколько
его фактическую слабость в современной ситуации.
в 2000 г. по инициативе главы города екатеринбурга нача-
лась разработка стратегического плана развития города до 2015 г.
в 2003 г. этот план был успешно принят, он включает восемь
направлений, в том числе такое направление, как «развитие граж-
данского общества и местного самоуправления». в 2010 г. город-
ские власти вновь вернулись к плану с целью пролонгировать его
до 2020 г. и тем самым привести в соответствие с общероссийской
стратегией и стратегией, разработанной субъектом Федерации.
анализ развития местного самоуправления за 7 лет позволил выя-
вить некоторые тренды, отражающие тенденции развития системы
местного самоуправления на урале и изменения законодательной
базы местного самоуправления и практики ее применения.
современное состояние местного самоуправления доста-
точно красноречиво характеризует уже тот факт, что после при-
нятия № 131-Фз в течение ряда лет этот закон ежегодно менялся,
в среднем принималось по 5–7 федеральных законов, внося-
щих в него поправки, которые в основном касались важнейшего
момента — изменений компетенций местного самоуправления.
при этом следует иметь в виду, что далеко не все изменения дей-
ствительно совершенствовали его, т. е. повышали его качество.
следует констатировать: закон в первоначальной и в нынешней
редакции — это два разных закона. понятно, что нестабильное
87
законодательство исключает возможность эффективной работы
местного самоуправления.
стало очевидным, что функционирование системы местного
самоуправления не подкрепляется соответствующим финансо-
вым сопровождением. по данным из официальным источников,
до 98 % муниципальных образований россии не могут обеспечить
существующие расходы собственными доходами, только малая
часть муниципальных образований в состоянии обеспечить баланс
между расходами и доходами, что указывает на то, что доходные
источники закреплены неверно.
за последние годы изменение налогового законодательства
привело к резкому сокращению количества налогов, собираемых
в муниципальную казну. еще пять лет тому назад их было 10, сей-
час осталось только 5 из самых последних потерь муниципальных
образований — передача штрафов по линии гаи субъекту Феде-
рации. по г. екатеринбургу это привело к потере около 150 млн
руб. ежегодно. в целом от всех сборов, поступающих с территории
муниципального образования «город екатеринбург», собственно
в муниципальном образовании остается не более 30 %. другие,
более мелкие областные муниципальные образования практически
полностью зависят от дотаций, что позволяет им удовлетворять
только некоторые из насущных потребностей. в результате, по
данным Министерства регионального развития рФ, в 2008 г. более
80 % поселений частично или полностью делегировали свои пол-
номочия вышестоящим структурам — муниципальным районам.
существующая на сегодня практика такова, что муниципальные
районы не передают денежные средства на поселенческий уро-
вень. само массовое делегирование полномочий является в дей-
ствительности дискредитацией поселенческого местного самоу-
правления. а поскольку приближение власти к населению путем
повсеместного внедрения поселенческого уровня местного само-
управления являлось одной из задач нынешней муниципальной
88
реформы, то подобная практика разрушает фундаментальные
основы и цели муниципальной реформы в целом31.
паралич хозяйственной работы вызвала практика применения
Федерального закона № 94-Фз от 21 7 2005 г. «о размещении
заказов на поставки товаров, выполнение услуг для государст-
венных и муниципальных нужд». принятие идеи конкурса при
проведении закупок и необходимость строго следовать предпи-
саниям привели к тому, что ведущую роль при выборе играют
только заявленные цены. при этом опыт работы, мнение клиен-
тов, качество как критерии оценки оказываются неработающими
инструментами.
резко сокращается степень реальной самостоятельности орга-
нов местного самоуправления. теперь законодательство диктует
многие положения, ранее решаемые самими органами местного
самоуправления, например, режим выборов: не менее 50 % депута-
тов должно выбираться по партийным спискам. более того, изби-
рательные комиссии муниципалитетов не могут функционировать,
если не получили одобрения свыше. счетная палата при городской
думе, по своей сути независимый орган, теперь вписывается в вер-
тикаль власти, становится подотчетной вышестоящим властным
структурам.
изменения произошли и в структуре самих органов местного
самоуправления. так, с осени 2010 г. в екатеринбурге введен пост
сити-менеджера. его возникновению предшествовали бурные
дебаты со стороны общественности: народ решительно голосовал
за выборность главы города. в результате выборность была сохра-
нена, однако качественно изменились полномочия главы города —
теперь он возглавляет городскую думу, в то время как оперативное
управление финансово-экономической деятельностью перешло
в руки неподконтрольного населению сити-менеджера.
компетенции местного самоуправления, как они определены
к настоящему моменту, значительно запутаннее по сравнению
с тем, как это было изначально заложено в концепции разграниче-
ния полномочий в первой редакции Фз № 131 с одной стороны,
на практике применяется все больше и больше федеральных зако-
нов, в которых дается целый перечень полномочий, делегируемых
местному самоуправлению. они выходят за рамки вопросов мест-
ного значения, при этом обременение городов полномочиями, как
правило, не сопровождается соответствующим финансированием,
что противоречит закону, в котором ст. 19–20 четко прописывают
процедуру такого делегирования полномочий. с другой стороны,
функциональное поле деятельности муниципалитетов также
сокращается, наблюдается активный тренд в сторону наступления
на местную власть. из сферы компетенции местного самоуправле-
ния убраны такие вопросы, как поддержка и обслуживание соци-
ально уязвимых групп, участие в регулировании вопросов занято-
сти и трудовых отношений, расчет жилищных субсидий. в 2006 г.
из полномочий городов — административных центров субъектов
рФ — были изъяты полномочия по распоряжению городскими
землями. у местного самоуправления было мало возможностей
контролировать безопасность граждан. долгие годы, примерно
15 лет, многократно, на самых различных уровнях городские
власти говорили о необходимости передачи функций милиции на
уровень муниципальной власти. сейчас, в связи с новой реформой
полиции, эта надежда растаяла. в целом «попытка дальнейшего
совершенствования разграничения компетенций успехом не увен-
чалась. скорее наоборот — они свидетельствуют зачастую о все
большем ее запутывании»32.
следует особо сказать об условиях работы муниципальной
власти. ее деятельность находится под чрезмерным, тотальным
и многоканальным контролем, который осуществляют самые раз-
личные вышестоящие структуры.
еще одна черта, характеризующая условия работы, —
это
нестабильность
законодательства.
ситуацию
хорошо
иллюстрирует такой пример: устав муниципального образования
«город екатеринбург» — важнейший документ, создающий базу
для его функционирования и развития, с момента издания редак-
тировался более 10 раз!
к сказанному можно добавить, что до сих пор нет четкого
разграничения имущества между муниципальными образовани-
ями разных типов, не решен земельный вопрос. такая ситуация
не является уникальной, характерной только для урала, она скорее
типична.
в то же время происходят и другие процессы: в ряде город-
ских муниципалитетов страны наблюдается борьба между област-
ным и городским головой (башкортостан). при этом местное само-
управление выведено из-под государственного контроля сверху
и контроля населения снизу. порой оно сводится к режиму лич-
ной или корпоративной власти муниципальных должностных лиц,
искажая саму демократическую природу местного самоуправле-
ния. отсутствует объективная судебная защита местного самоу-
правления и граждан.
несомненно, за последнее время имелись и некоторые поло-
жительные тенденции: произошла определенная консолидация
населения в рамках интернет-сообщества; появились тсЖ (това-
рищества собственников жилья); сохранилась идея местного само-
управления в законодательных актах. при этом ни один из пере-
численных процессов нельзя считать гарантировано устойчивым
или стабильно действующим в направлении развития местного
самоуправления.
какие выводы можно сделать из анализа этих тенденций?
Мнения однозначные, хотя представлены разными вариантами:
от мягкого — «идет усиление вертикали власти» до жесткого —
«реформа местного самоуправления провалилась». по мне-
нию бывшего министра регионального развития в. басаргина,
сегодня все свои вопросы решают самостоятельно только 14,8 %
поселений.
в условиях постоянной централизации, вертикализации, «пар-
тизации» власти местное самоуправление рискует превратиться
в государственное управление на местах.
91
иллюстрирует такой пример: устав муниципального образования
«город екатеринбург» — важнейший документ, создающий базу
для его функционирования и развития, с момента издания редак-
тировался более 10 раз!
к сказанному можно добавить, что до сих пор нет четкого
разграничения имущества между муниципальными образовани-
ями разных типов, не решен земельный вопрос. такая ситуация
не является уникальной, характерной только для урала, она скорее
типична.
в то же время происходят и другие процессы: в ряде город-
ских муниципалитетов страны наблюдается борьба между област-
ным и городским головой (башкортостан). при этом местное само-
управление выведено из-под государственного контроля сверху
и контроля населения снизу. порой оно сводится к режиму лич-
ной или корпоративной власти муниципальных должностных лиц,
искажая саму демократическую природу местного самоуправле-
ния. отсутствует объективная судебная защита местного самоу-
правления и граждан.
несомненно, за последнее время имелись и некоторые поло-
жительные тенденции: произошла определенная консолидация
населения в рамках интернет-сообщества; появились тсЖ (това-
рищества собственников жилья); сохранилась идея местного само-
управления в законодательных актах. при этом ни один из пере-
численных процессов нельзя считать гарантировано устойчивым
или стабильно действующим в направлении развития местного
самоуправления.
какие выводы можно сделать из анализа этих тенденций?
Мнения однозначные, хотя представлены разными вариантами:
от мягкого — «идет усиление вертикали власти» до жесткого —
«реформа местного самоуправления провалилась». по мне-
нию бывшего министра регионального развития в. басаргина,
сегодня все свои вопросы решают самостоятельно только 14,8 %
поселений.
в условиях постоянной централизации, вертикализации, «пар-
тизации» власти местное самоуправление рискует превратиться
в государственное управление на местах.
91
в основе организационной структуры лежит идея разделения
властей. одна ветвь власти — представительная власть — должна
заниматься выработкой общих направлений городской политики,
которые отражаются в постановлениях, указах, уставах и про-
чих правовых документах. Эта власть также призвана отражать
и выражать интересы населения. вторая ветвь — исполнительная
власть — исполняет эти решения на практике. деятельность вет-
вей находится под взаимным контролем.
высшим органом в системе городского самоуправления явля-
ется представительный орган (в г. екатеринбурге — городская
дума). представительный орган образуют выбираемые населе-
нием депутаты. городская дума имеет широкий спектр полномо-
чий. в сферу компетенции городской думы входит:
1 принятие актов нормативного характера, обязывающих
гражд ан и юридических лиц к определенным действиям (напри-
мер, устава, различных постановлений).
2 назначение местных референдумов, выборов и других
законных волеизъявлений народа (например, проведение общест-
венных слушаний по поводу введения поста сити-менеджера).
3 принятие планов развития города и утверждение отчетов об
их исполнении (например, принятие стратегического плана разви-
тия города).
4 утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении.
5 утверждение размеров налогов и сборов и порядка распоря-
жения муниципальной собственностью.
6 контроль за деятельностью должностных лиц, предусмо-
тренный уставом муниципального образования.
95
закон предписывает, что в режиме выборов по многомандат-
ной системе в одном округе не должно баллотироваться одновре-
менно более 5 кандидатов.
выборы способом пропорционального представительства
могут проводиться:
– по системе связанных списков, при которой избиратель
голосует за список в целом и не может изменить положение
кандидата в этом списке;
– по системе свободных списков, когда избиратель голосует
не только за список в целом, но и за отдельного человека из
- Преподаватель: Галина Викторовна Лебедева